חיפוש
סגור את תיבת החיפוש

הכנסת – הרשות שנשכחת בשיח החוקתי ושתי הצעות לחיזוקה

ברשימה זו מציג גונן אילן שני כשלים מרכזיים בכנסת ישראל ומציע להם פתרונות - האחד, הפקעת סמכותה לחוקק על ידי הממשלה פוגעת בתכלית המרכזית של הכנסת כגוף מחוקק; השני, הכנסת בגודלה הנוכחית לא משקפת את הצרכים הייצוגיים של העם.
Getting your Trinity Audio player ready...

אני מודה לד״ר שאולי שארף על הערותיו המצוינות והמועילות לצורך פרסום רשימה זו.

רקע

הכנסת היא הזירה המרכזית והחשובה ביותר לדיון וליבון הסוגיות המהותיות ביותר של המדינה. ואולם, מגמת היחלשותה של הכנסת לאורך השנים כגוף מחוקק, מפקח ומבקר פגעה ביכולתה לבצע את תפקידיה והובילה למעורבות שיפוטית גבוהה ביחסי הכנסת והממשלה.[1] לעיתים, כך נדמה, בשיח החוקתי שעוסק באיזונים ובלמים ובעקרון הפרדת הרשויות, שוכחים את הגוף שמטרתו לייצג את העם – הכנסת – שוודאי שמייצגת את העם טוב יותר מהממשלה ומבית המשפט. ברשימה זו אטען שבכל שיח חוקתי שעניינו הסדרת היחסים שבין רשויות השלטון, שומה על נבחרי הציבור להתייחס למעמדה של הכנסת ולהיותה צלע מרכזית במשולש הרשויות של הדמוקרטיה הישראלית.

מפאת קוצר היריעה אתמקד ברשימה זו בשני כשלים מרכזיים של כנסת ישראל: אחד, הפקעת סמכותה לחוקק על ידי הממשלה פוגעת בתכלית המרכזית של הכנסת כגוף מחוקק; השני, הכנסת בגודלה הנוכחית לא משקפת את הצרכים הייצוגיים של העם. שני כשלים מרכזיים אלה נעדרים כל מענה, או התייחסות מינימלית של המחוקק, אף בימים אלה באשר להצעות המונחות על שולחנה של הכנסת ה־25.[2] ומכאן, רשימה זו תחולק לשלושה חלקים: בחלק הראשון, אתייחס לכשל החקיקה; בחלק השני, אתייחס לכשל הייצוג של הכנסת את האזרחים נוכח היותה קטנה ומשכך לא אפקטיבית; בחלק השלישי, אציע שני תיקונים שבאימוצם יהיה כדי לחזק את ידיה של הכנסת: הסדר לריכוך מעורבות ועדת השרים לחקיקה בהצעות חוק פרטיות, והגדלה נומינלית ואפקטיבית של מספר חברי הכנסת. אציין כבר עתה כי אין בהצעות אלה כדי להקיף ולפתור את כל הכשלים הקיימים במעמדה וחוזקה של הכנסת, אך סבורני שיש באימוץ כולן, או חלקן, כדי לחזק ידיה של הכנסת ולהשיב במידת מה את האיזון הנדרש שבין הכנסת לבין הממשלה במשטר הפרלמנטרי הישראלי.

1. כשל החקיקה

הכשל הראשון הוא אי היכולת של הכנסת להגשים את תכליתה ומשימתה היסודית – לחוקק – כפי שזו באה לידי ביטוי בסעיף 1 לחוק־יסוד: הכנסת שקובע ש"הכנסת היא בית הנבחרים של המדינה", ובהוראות סעיף 19 שקובע כי "הכנסת תקבע סדרי עבודתה; במידה שסדרי העבודה לא נקבעו בחוק תקבעם הכנסת בתקנון […]".[3]

הותרת המצב על כנו אך יחמיר את הפגיעה ביכולתה של הכנסת לחוקק, לפקח ולבקר את עבודת הממשלה, ולמעשה ביכולתה להיות זירה ניכרת בקבלת החלטות במדינה.

כנסת ישראל היא שיאנית במספר הצעות החוק הפרטיות בקרב דמוקרטיות פרלמנטריות.[4] העדר מגבלות בחוק על הנחת הצעות חוק פרטיות על שולחנה של הכנסת מוביל לאינפלציה חקיקתית, ומשכך מתמרץ ומחייב את הרשות המבצעת להתערב בעזרת מנגנון סינון שיפחית את העומס החקיקתי – ועדת השרים לענייני חקיקה. הוועדה מתכנסת אחת לשבוע למשך שעתיים, ודנה בכל ישיבה במספר הצעות חוק ממשלתיות ובממוצע בכ־30-40 הצעות חוק פרטיות. בעוד שהצעות החוק הממשלתיות מגיעות אחרי עבודת מטה מעמיקה ולאחר שהועברו למשרדי הממשלה הרלוונטיים, הצעות החוק הפרטיות נידונות בוועדת השרים כמעין "תחנה ראשונה".[5] מדובר במנגנון שאין לו אח ורע בעולם. מנגנון של ועדת שרים שעוסקת בחקיקה קיים בדמוקרטיות נוספות, אך לרוב אלה עוסקות בחקיקה ממשלתית ולא פרטית.[6]

כל הצעת חוק, בין אם מקורה בחבר כנסת שמשתייך לקואליציה ובין אם לאופוזיציה, נידונה תחילה בוועדת השרים לענייני חקיקה. שם, הלכה למעשה, מוכרע גורלה של הצעת החוק פרטית או ממשלתית.[7] וכך, אם הוועדה החליטה לתמוך בהצעת החוק, סבירות גבוהה כי יעבור, אך אם החליטה להתנגד הרי שהצעת החוק תיפול בוודאות, ולרוב עוד בשלב הקריאה הטרומית. היתרון המרכזי שמצדיק את הכלי הלא מעמיק של ועדת השרים לענייני חקיקה הוא שמספר לא מבוטל של הצעות החוק הן פופוליסטיות או עשויות להיות בעלות השלכות תקציביות מרחיקות לכת. אף על פי כן, מציאות זו מובילה לשליטה, כמעט ומוחלטת, של הממשלה על תהליך החקיקה בישראל. אכן, בהיבט הפורמאלי, ההצבעה מתבצעת בכנסת בוועדות ובמליאה, אך גורל הצעת החוק ואם לדון אותה לכף זכות נקבע בדיון קצר בוועדת השרים לענייני חקיקה, שם ניטש הקרב האמיתי על כל הצעת חוק במדינת ישראל.

אך לא די בכך. עוצמת ועדת שרים לחקיקה נובעת מההסתמכות הגורפת על המשמעת הקואליציות הנוקשה, בנושאים שלא בהכרח עוגנו בהסכם הקואליציוני המקורי, ולרבות בנושאים שלאו דווקא נוגעים לפערים אידאולוגיים שבין סיעות הקואליציה לבין סיעות האופוזיציה. מכאן, שוועדת השרים לחקיקה הפכה למעין "מחוקק־על", ומטילה צל כבד על עקרון הפרדת הרשויות, פוגעת ומחלישה את כוחה של הכנסת כריבון העם. כך, הרשות המבצעת הפקיעה מידיה של הכנסת את התפקיד המרכזי שלה, וזאת מבלי שהציבור הישראלי מודע לכך. תהליך החקיקה, שתכליתו דליברטיביות פרלמנטרית בין חברי הכנסת, הפך להיות תהליך דליברטיבי מיניסטריאלי,[8] ולפיכך המשחק הפרלמנטרי רוקן מתוכן.

מצב דברים זה טומן שני חסרונות מרכזיים: האחד, הפקעת סמכות החקיקה מידי הכנסת פוגעת בעקרון הפרדת הרשויות. השני, פגיעה בתמריץ של חברי הכנסת להשקיע בלימוד הנושאים הנידונים, בהכנת טיעונים ובהצגתם בצורה מיטבית. זאת מכיוון שמרחב השכנוע מצומצם בלאו הכי, וכך מדוע שחבר כנסת יתאמץ לשכנע בהתבסס על דיון מעמיק אם גורלו של הדיון נקבע מראש? כאמור, חסרונות אלה עשויים להעמיד באור נלעג את הטענה שהכנסת היא אכן הבמה המרכזית לדיון ציבורי רחב היקף ולהכרעות.

2. כשל הייצוג

הכשל השני הוא כשל הייצוג של כנסת ישראל את צורכי הייצוג של אזרחי המדינה, שנובע בעיקר מגודלה הקטן של הכנסת ביחס לגודל האוכלוסייה, ובכך מקשה עליה למלא את משימותיה הפרלמנטריות ופוגע בעבודת החקיקה.[9]

שאלת גודלו הרצוי של הפרלמנט בהקשר של דמוקרטיה ייצוגית מעסיקה מחוקקים ובתי פרלמנט רבים בעולם. המצדדים ברעיון של פרלמנט גדול טוענים כי בפרלמנט קטן מדי, בעיקר בפרלמנט בו חלק מחבריו מכהנים בתפקידים מיניסטריאליים, עשוי להיווצר מחסור בחברי פרלמנט שיבצעו את עבודת הפרלמנט, כמו למשל: מילוי תפקידים בוועדות הפרלמנט השונות.[10] במצב דברים זה, הפרלמנט למעשה מתקשה לקיים את תפקיד הפיקוח על הממשלה. פרלמנט גדול טומן בחובו מספר יתרונות: פיקוח אפקטיבי על הרשות המבצעת, שמירה על קשר עם הבוחר,[11] אפשרות לייצג בצורה טובה יותר קבוצות שונות באוכלוסייה.

וכך, מדי מספר שנים עולה בישראל הצעה חוק להגדלת מספר חברי הכנסת. כך, למשל בשנת 2017 בשלהי פעילותה של הכנסת ה־20 הוגשה הצעת חוק להגדלת מספר חברי הכנסת ל־140.[12] ברי כי היחס בין מספר חברי הכנסת לעומת גודל האוכלוסייה קטן מאשר בדמוקרטיות בעלות אוכלוסייה בגודל דומה.[13] עובדת היותה של הכנסת קטנה ביחס לגודל האוכלוסייה לבדה איננה בעייתית, שכן הבעיה מתחילה שעה שממשלות ישראל הולכות וגדלות עם השנים, כך שלמעשה מספר חברי הכנסת 'הפנויים' לעבודה פרלמנטרית הולך ופוחת.

כדי להתגבר על בעיית גודלה של הכנסת, המחוקק הישראלי תיקן את סעף 42ג לחוק־יסוד: הכנסת בתיקון מס' 49 (להלן: החוק הנורווגי) הקובע ש"חבר הכנסת המכהן כשר או כסגן שר רשאי להפסיק את חברותו בכנסת".[14] תיקון זה מאפשר להגדיל את מספר חברי הכנסת הפנויים לעבודה פרלמנטרית לצד אי פגיעה (בהכרח) בגודלה הפוטנציאלי של הממשלה וביכולת חלוקת תיקים לשחקנים פוליטיים שונים. במציאות לא־אידיאלית של כנסת קטנה ביחס לגודל האוכלוסייה, החוק הנורווגי הוא אכן הכרח והפעלתו הוסיפה לכנסת חברים פעילים במשרה מלאה, במקום שרים וסגני שרים שהכנסת היא עיסוקם המשני. בפרט, החוק הנורווגי מעמיד לרשות הוועדות יותר חברי כנסת פנויים ועל פניו עבודתן צפויה להשתפר: כל חבר כנסת יכול לכהן בפחות ועדות, הנוכחות בדיונים תהיה גבוהה יותר,[15] ולחברי הוועדות יתאפשר להתמקצע מעט יותר בנושאים שבתחום אחריותן. ואולם, גם במציאות שבה נעשה שימוש סיטונאי בחוק הנורווגי הכנסת נותרת קטנה במבט השוואתי, והבעיה של מיעוט חברי כנסת הפנויים לעבודה פרלמנטרית משמעותית לא נפתרה.

הטיעון המרכזי והרווח נגד הגדלת הפרלמנט הוא העלות שכרוכה בכך, ולכך מצטרפים שיקולי מוניטין שלילי שקיים בלאו הכי לנבחרי הציבור. טענה נוספת נגד הגדלת הפרלמנט היא הרחבת שורות חברי הפרלמנט עשויה לפגוע בטיב האנשים הממלאים את התפקיד, ובתוך כך לפגוע באפקטיביות של עבודתו.[16] ואולם, בעוד שטענות אלה נכונות בחלקן, הותרת המצב על כנו אך יחמיר את הפגיעה ביכולתה של הכנסת לחוקק, לפקח ולבקר את עבודת הממשלה, ולמעשה ביכולתה להיות זירה ניכרת בקבלת החלטות במדינה.

3. שתי הצעות לתיקון

בחלק זה אציע שתי הצעות שיש בהן כדי לתקן את הכשלים עליהם עמדתי לעיל, וכדי להחזיר את הכנסת להיות הזירה המרכזית שבה מתנהל השיח סביב חקיקה, ובקרה ופיקוח על עבודת הממשלה. ומכאן לפירוט הצעותיי.

(1) שינוי מועד התערבות ועדת השרים לענייני חקיקה בתהליך החקיקה

כאמור, במצב הדברים היום ועדת השרים לענייני חקיקה היא התחנה הראשונה של כל הצעת חוק פרטית וממשלתית בישראל. וכך, הלכה למעשה, מתאיין תפקידה של הכנסת כרשות מחוקקת עצמאית בעלת שיקול דעת וייצוג של העם. לפיכך אציע לאמץ מודל שלפיו ועדת השרים לענייני חקיקה תידרש לקבוע את עמדתה ביחס להצעת החוק הפרטית אך לאחר שעברה בקריאה טרומית ולפני הדיון בוועדת הכנסת הרלוונטית.

ולכן, אציע לאמץ מודל שלפיו ועדת השרים לחקיקה תידרש להכריע בגורלה של הצעת חוק אך לאחר שהצעת החוק הפרטית עברה את שלב הקריאה הטרומית. הצעה זו משנה את המצב הקיים ביחס לעיתוי ההתדיינות של ועדת השרים לחקיקה בהצעת חוק פרטית, אך מותירה את המצב על כנו באשר להמשך תהליך החקיקה ובאשר לאישור הצעות חוק ממשלתיות.[17]

מודל זה לא מכסה או פותר את מנעד הבעיות הקיימות בהליך החקיקה אך טומן בחובו יתרון מרכזי שלפיו הכנסת תהפוך (או תחזור) להיות רשות מחוקקת עצמאית שזירתה היא המרכזית לשיח סביב הצעות חוק פרטיות. המודל לא מתעלם מן העובדה שהכוח להכריע בדבר גורל הצעת החוק נותר בידי ועדת השרים שמשקפת את המשמעת הקואליציונית. אך, סברוני שהצעה זו תוכל להפחית את העומס על ועדת השרים משום שהיא תידון רק בהצעות שעברו את משוכת הקריאה הטרומית. כמו כן, לא נעלם מעיני החיסרון המובנה בהצעה מסוג זה שהוא הגברת העומס על ועדות הכנסת (העמוסות בלאו הכי) שיוצפו בהצעות חוק שעברו קריאה טרומית. חסרון זה ניתן לפתירה על־ידי אימוץ מנגנונים להגבלת מכסות על הנחת הצעות חוק פרטיות או צמצום מכסות ההצעות שעולות לדיון בקריאה טרומית. כמו כן, העברת משוכת ההתערבות של ועדת השרים לענייני חקיקה למועד שלאחר העברת הצעת החוק בקריאה טרומית, תתרום להשבת האיזון של היחסים שבין הרשות המבצעת לבין הרשות המחוקקת, ותחזיר את הכנסת להיות הזירה המרכזית בה מתנהל תהליך החקיקה.

(2) הגדלת מספר חברי הכנסת ואימוץ "חוק נורווגי" מלא

כאמור בחלק הקודם, מדי מספר שנים עולה הצעה חוק להגדלת מספר חברי הכנסת, אך אלה עולות בתוהו. לאור כך, אציע תיקון דו־שלבי: האחד, הותרת המבנה האוניקמרלי (בית אחד) של הכנסת על כנו תוך הגדלה נומינלית של מספר חברי הכנסת, והשני אימוץ חוק נורווגי מלא.

בשלב הראשון יש לעמוד על שאלת גודל הכנסת ביחס לגודל האוכלוסייה. בהתייחס לשאלה זו הכתיבה מפנה למעין כלל אצבע לפיו גודל הפרלמנט צריך להיות בקירוב השורש השלישי (cube root) של אוכלוסיית המדינה, ולפיו מספר חברי הכנסת בישראל צריך היה לעמוד היום על כ־208 חברי כנסת.[18] במקרה של ישראל, המספר 120 חברי כנסת נקבע בעת כינונה בשנת 1949, בהשראה ממספר חברי "הכנסת הגדולה" ומקביעה זו, המעוגנת בסעיף 3 לחוק־יסוד: הכנסת, לא חל שינוי בהרכב הכנסת. מנתונים של מרכז המידע והמחקר של הכנסת עולה שמבחינה פרטנית של מספר מדינות שבהן חל שינוי בגודל הפרלמנט מאז שנות ה־70 של המאה הקודמת ועד השנים האחרונות מלמד על טעמים מגוונים. כך, למשל, במסמך ניתנת הדוגמה מניו זילנד, שם הוגדל מספר חברי הפרלמנט באופן הדרגתי מ־80 חברים בשנת 1968 ועד 120 חברים בשנת 1997 שנבעה מגידול באוכלוסייה.[19] עוד עולה מהמסמך שאין נוסחה אחידה לגודלה הרצוי של הפרלמנט, ואלה גם תלויים בשיטת משטר הקיימת במדינות השונות ולמשימות ולשיטות העבודה של כל פרלמנט ושל חבריו.

ומכאן אנו עוברים לשלב השני, שעניינו לא אך הגדלה נומינלית של מספר חברי הכנסת, אלא להגדיל את מספר חברי הכנסת האפקטיביים. דהיינו, מספר חברי הכנסת שפנויים לעבודה פרלמנטרית להבטחת פעילות של פיקוח ובקרה על עבודת הממשלה. בהקשר זה אציין שגרסת החוק הנורווגי שאומצה בישראל – אין לה אח ורע במדינות שבהן קיים הסדר חוקתי שכזה, שכן בכל המדינות הללו יש חוק נורבגי מלא, שבו כל שרי הממשלה מחויבים להתפטר מהפרלמנט. אכן, מאחר ומדובר בכלל חוקתי, אין זה ראוי ששאלת החלתו תהא נתונה לשיקולים מפלגתיים או אישיים. ובנוסף, אין זה ראוי שבכל כנסת מחדש תקבע נוסחה חדשה של מספר חברי הכנסת שיכולים להתפטר במסגרת החוק, משום שנוסחאות אלה נדמה כ"נתפרות" בהתאם לצרכים פוליטיים מידיים תוך התעלמות משאלת מידת האפקטיביות של ההסדר והשפעתו על יכולת הכנסת לפקח ולבקר את עבודת הממשלה.

בתוך כך, אציע תיקון חוקתי דו־שלבי: האחד, תיקון בחוק־יסוד: הכנסת שיקבע מספר גדול יותר של חברי כנסת, דיון שבעיני ראוי וצריך שיעשה בכנסת; השני, תיקון בחוק־יסוד: הכנסת ובחוק־יסוד: הממשלה.

התיקון השני מחולק לשני חלקים אף הוא: הראשון, קביעת הסדר בחוק־יסוד: הממשלה שיחייב שר וסגן שר להתפטר בעת מינויים, זאת בשונה מההסדר כיום של קובע חובת התפטרות. השני, ביטול ההסדר הקבוע בסעיף 42ג(ד) לחוק־יסוד: הכנסת, שקובע מגבלה לכמות חברי הכנסת שרשאים להפסיק את חברותם במהלך כהונת הכנסת. ביטול המגבלה יגדיל את מספר חברי הכנסת האפקטיביים שפנויים לעבודה הפרלמנטרית.

תיקונים אלה למעשה מאמצים הסדר שקרוב יותר במהותו להסדר שקבוע בחוק הנורווגי במתכונתו המקורית,[20] שמחייבת כל שר וסגן שר להתפטר במסגרת ההסדר (למעט ראש הממשלה, ראש הממשלה החליפי, ראש הממשלה בפועל וממלא מקום ראש הממשלה).[21] לתיקונים אלה שני יתרונות מרכזיים: (1) הגדלת מספר חברי הכנסת שפנויים לעבודה פרלמנטרית ניכרת. (2) הגברת האוטונומיה של חברי הכנסת המחליפים במידה מסוימת – שכן התפיסה שלפיה הם נכנסו לכנסת רק בשל נדיבות השרים שהסכימו להתפטר לא תהיה רלוונטית.[22]

הערה לפני סיום. נהוג לטעון שבמשטר הפרלמנטרי הישראלי דווקא לכנסת יש כוח עודף על פני הממשלה, שכן ביכולתה לפזר את עצמה. ואכן, ההיסטוריה הפרלמנטרית בישראל רוויה במקרים שבהם חבר־כנסת בודד או קבוצת חברי כנסת קטנה בקואליציה, הובילו לפיזורה בטרם עת של הכנסת, או השתמשו בכוח המיקוח הסיעתי בקואליציה כדי לכפות הר כגיגית את מדיניותן, ולכך יתרונות משמעותיים.

ואולם, האם אכן די באלה כדי לקבוע בנחרצות שכנסת ישראל היא מוסד שלטוני חזק ועצמאי? הטענה שמעל הממשלה תלויה חרב דמוקלס, נכונה אך לא משכנעת כדי להוכיח שכנסת ישראל מוסד מחוקק עצמאי וחזק בדמוקרטיה הישראלית. הטענה כאמור מתעלמת מכשלי החקיקה והייצוג, ומליקויים משמעותיים נוספים כמו למשל העדר דרישת קוורום. למעשה, כל הצעת חוק, לא משנה חשיבותה, יכולה כיום לעבור ללא דיון דליברטיבי רציני. בנוסף, אין בישראל מגבלות טמפורליות על חקיקה או מנגנוני השעיה של חקיקה שיש בהם כדי לחזק את ההליך הפוליטי־פלרמנטרי ולמעשה את ציבור הבוחרים. ולכן, הסתמכות על מנגנון הפיזור כנימוק לטובת כוחה של הכנסת, יש בה בעיני כדי להמעיט בחשיבות העבודה השוטפת של הכנסת, ולמעשה מעין 'הצדקה' לאי התיקון של כשלי ההליך הפוליטי.

סיכום

טוב יעשה המחוקק אם יאמץ הסדרים אלה במסגרת כינון חוק־יסוד: החקיקה, שתכליתו הסדרת מערכת היחסים שבין רשויות השלטון, ולהסדיר את תהליך ועבודת החקיקה בפרט. ואולם, המציאות הפוליטית הישראלית מורכבת, ומזה מספר עשורים שבכל פרק זמן מסוים מתעוררת שאלת כינונו של חוק היסוד אך זו עולה בתוהו.[23] לפיכך, אציע שאף ללא כינון חוק־יסוד: החקיקה, אפשר וצריך לאמץ את ההסדרים המוצעים במסגרת החוקתית והחקיקתית הקיימת. סבורני שבעת הנוכחית התועלת שבאימוץ הסדרים אלה במסגרת החוקתית והחקיקתית הקיימת, עולה על החיסרון שבאי אימוץ הסדרים אלה במסגרת החוקתית הראויה בחוק־יסוד: חקיקה. ללא הצעות לחיזוקה של הכנסת כמייצגת העם וכרשות מחוקקת עצמאית, עשוי להחמיר השבר החוקתי והפגיעה בעקרון הפרדת הרשויות.

ציטוט מוצע: גונן אילן “הכנסת – הרשות שנשכחת בשיח החוקתי ושתי הצעות לחיזוקה” בלוג רשות הרבים (19.3.2023).


[1] ראו בג"ץ 10042/16 קוונטינסקי נ' כנסת ישראל (אר"ש, 6.8.2017); ראו גם בג"ץ 8260/16 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים נ' כנסת ישראל (אר"ש, 6.9.2017).

[2] תזכיר חוק־יסוד: השפיטה (תיקון – רפורמה במשפט).

[3] ראו סעיף 19 לחוק־יסוד: הכנסת.

[4] ראו חן פרידברג ודנה בלאנדר יוצאת לאור – ועדת השרים לענייני חקיקה 103 (מחקר מדיניות 149, המכון הישראל לדמוקרטיה, 2022).

[5] סעיף 76(ג) לתקנון הכנסת קובע שהדיון המוקדם בהצעת חוק פרטית לא יתקיים לפני שעברו 45 ימים מיום שהונחה על שולחן הכנסת, כך שבמסגרת ימים אלה יכול להתעורר דיון ציבורי על החוק ותוכנו.

[6] כך, למשל, קיימת ועדת שרים שעוסקת בחקיקה ממשלתית בהולנד, ניו זילנד וקנדה, אך אלה כאמור אינן עוסקות בחקיקה פרטית.

[7] למשל, בבריטניה קיימת ועדת קבינט שעוסקת בחקיקה ממשלתית ופרטית בדומה למודל הישראלי. ואולם, הבדל מרכזי בין הוועדות הוא שבישראל ועדת השרים לענייני חקיקה מעורבת בתהליך החקיקה כבר בשלב מוקדם מאוד, עוד בטרם עברה הצעת החוק קריאה טרומית, ואילו הוועדה הבריטית נדרשת לאשר את עמדת השר האחראי באשר להצעת החוק הפרטית ואך לאחר שעברה בקריאה ראשונה.

[8] לעניין זה ראו דבריו של המשנה לנשיאה השופט רובינשטיין בבג"ץ 4374/15 התנועה לאיכות השלטון בישראל נ' ראש ממשלת ישראל (נבו 27.3.2016) בפסקה קכ: "במציאות הפוליטית הישראלית, הצעת חוק אשר נתקלת בהתנגדות ועדת השרים לענייני חקיקה, דהיינו התנגדות הממשלה, סיכוייה לעבור אינם גבוהים; משהמתוה נשוא ענייננו קובע מראש, מבלי בחינתן של הצעות החוק לגופן, כי הממשלה תתנגד להצעות החוק הללו, יש בכך, בפועל, כדי לכבול במהות את שיקול דעתה של הכנסת נוכח המשמעת הקואליציונית המופעלת פעמים רבות, במיוחד כאשר מדובר בנושאים רגישים מבחינה פוליטית. יאמר האומר, הלא הכנסת ריבונית ותוכל לחוקק חרף ההתחייבות; להלכה כן, אך למעשה – כאמור – ההגבלה קיימת בעליל. בהמשך לכך, קשה להלום את טענת המדינה בהקשר זה, לפיה סוגית המשמעת הקואליציונית היא סוגיה פוליטית ולכן אין מקום להתערבות בית המשפט. מדובר בחלק משיטת הממשל, במרקם היחסים בין הממשלה לכנסת, ואילו התעלמנו מכך היה הדבר מוביל לתוצאה בלתי חוקית, ה"רוכבת" על תשובות טכניות ולא מהותיות". ראו גם מתן גוטמן "פסקת ההתגברות במציאות של "המדינה הקואליציונית"" ICON-S-IL-Blog (13.12.2022).

[9] לפי Strom ו־Mattson על מנת שחברי הפרלמנט יוכלו להתמחות ולצבור ניסיון בנושאי הועדה, ועל מנת לקדם יעילות, רצוי שכל חבר פרלמנט יכהן בוועדה אחת בלבד. ראו Ingvar Mattson & Kaare Strom, Parliamentary Committees, in Parliaments and Majority Rule in Western Europe 249 (Herbert Doring. Ed., 1995).

[10] מצב זה למעשה מפחית את כמות חברי הקואליציה שפנויים לעבודה פרלמנטרית, וכך מטשטשת ההבחנה שבין הרשות המבצעת לבין הקואליציה הפרלמנטרית שלה תפקיד חשוב גם כן בפיקוח על עבודת הממשלה.

[11] מקבל משנה חשיבות במדינות עם בחירות אזוריות, ובישראל הבחירות הן ארציות.

[12] ראו אריק בנדר "הצעת חוק: להגדיל את מספר חברי הכנסת ל־140" מעריב (22.6.2017).

[13] על־פי נתוני המכון הישראלי לדמוקרטיה, יש כיום כ־20 מדינות דמוקרטיות-פרלמנטריות שמונות בין 2-20 מיליון תושבים, כאשר רק לאחת מהן, לטביה, יש פרלמנט קטן יותר מכנסת ישראל. בדנמרק (5.5 מיליון אנשים לערך) מכהנים 179 חברי פרלמנט, ובבלגיה (מספר תושבים דומה לזה של ישראל) מכהנים 210 חברי פרלמנט; בפורטוגל 230 חברי פרלמנט והרשימה עוד ארוכה. להרחבה ראו שני מור וגדעון רהט להקטין הממשלה ולהגדיל את הכנסת (המכון הישראלי לדמוקרטיה, 24.4.2020). עוד טוענים המחברים כי הגדלת הכנסת לצד הקטנת הממשלה עדיפה מבחינה כספית טהורה, שכן חבר כנסת עולה פחות משר או מסגן שר. בנוסף, הצעה זו תוכל להקטין את הממשלה לצוות שרים מצומצם ומלוכד שיוכל לטייב את הליכי קבלת ההחלטות.

[14] ראו סעיף 42ג(א) לחוק-יסוד: הכנסת ואת הצעת חוק-יסוד: הכנסת (תיקון מס' 49) (הפסקת חברות בכנסת של חבר הכנסת המכהן כשר או כסגן שר), ה"ח הכנסת התש"ף 28.

[15] לעניין זה ראו גונן אילן "דרישת קוורום – דיון והצעה לשינוי" ICON-S-IL Blog‏ (4.7.2021).

[16] להרחבה ראו Alex Marland, Fewer politicians and smaller assemblies: how party elites rationalise reducing the number of seats in a legislature – lessons from Canada, 25 The Journal of Legislative Studies, 149-168 (2019).

[17] בעיה נוספת שאותו מודל זה לא פותר זו בעיית השקיפות. דיוני הוועדה אינם חשופים לעין הציבור; הוועדה לא נדרשת לספק נימוקים להתנגדות להצעת החוק; הוועדה מפרסמת אך פרוטוקול מצומצם שבו מפרטות ההחלטות עצמן ללא כל מתן גישה לתמלילי הדיונים. וכך, חרף תפקידה המרכזי בשיטת המשטר הישראלית, היא איננה מחויבת בשקיפות שזהו עקרון בסיסי במשטר דמוקרטי. זאת כאמור בשונה מחובת השקיפות החוקתית שחלה על הכנסת מכוח סעיף 27 לחוק־יסוד: הכנסת שקובע כי "הכנסת תשב בפומבי". עתירה נגד החיסיון האמור נדחתה ראו לעניין זה בג"ץ 2555/17 אביטל נ' ממשלת ישראל (אר"ש, 18.12.2017).

[18] מנתונים של מכון המידע והמחקר של הכנסת עולה כי בישראל כיום יש חבר כנסת על כל 72 אלף תושבים. כמו כן, בלא מעט מדינות חל שינוי בגודל הפרלמנט שלהן לאורך שנות קיומן. חלק מהדמוקרטיות הגדילו אותו. מחקר משנת 2015 בחן שינויים בגודל הפרלמנטים לאורך 200 שנה, ומצא קשר מובהק בין גודל האוכלוסייה ומספר חברי הפרלמנט בזמן כינון הפרלמנטים. ראו Kristof Jacobs, Simon Otjes, Explaining the size ofKristof Jacobs, Simon Otjes, Explaining the size of assemblies. A longitudinal analysis of the design and reform of assembly sizes in democracies around the world, 40 Electoral Studies, 280-292 (2015).

[19] אורלי אלמגור לוטן ודינה צדוק מבט משווה על היחס בין מספר חברי הפרלמנט לגודל האוכלוסייה (מרכז המחקר והמידע, 26.5.2020). בנוסף, מדינות אחרות שינו את מספר חברי הפרלמנט בשל שינויים בשיטת הבחירות או בשיטת הממשל (כך למשל, בבלגיה, בהונגריה ובשבדיה), בעקבות שיקולים פוליטיים מפלגתיים (באוסטריה) או משיקולים של חיסכון תקציבי (באירלנד).

[20] ראו סעיף 62 לחוקת נורבגיה שקובע: "Officials who are employed in government ministries, except however state secretaries and political advisers, may not be elected as representatives".

[21] ראו סעיף 30ב לחוק־יסוד: הממשלה.

[22] בעניין זה חשוב לציין כי מעמדם של חברי הכנסת המחליפים עדיין יושפע מהאפשרות של "הדלת המסתובבת".

[23] ראו, למשל, הצעת חוק-יסוד: החקיקה, ה"ח התשל"ו 133; הצעת חוק-יסוד: החקיקה, ה"ח התשל"ח 326; הצעת חוק-יסוד: החקיקה, ה"ח הממשלה התשנ"ב 149; הצעת חוק-יסוד: החקיקה, ה"ח הממשלה התשנ"ג 91; הצעת חוק-יסוד: החקיקה, ה"ח התש"ס 340; הצעת חוק-יסוד: החקיקה, ה"ח התשס"א 556; הצעת חוק-יסוד: החקיקה, התשס"ד-2003, פ/1724; הצעת חוק-יסוד: החקיקה, ה"ח התשס"ד-2003, פ/1736; הצעת חוק-יסוד: החקיקה, התשס"ז-2006, פ/1843/17; הצעת חוק-יסוד: החקיקה, התשס"ז-2007, פ/2753/17; הצעת חוק-יסוד: החקיקה, התשס"ט-2009, פ/317/18; הצעת חוק-יסוד: החקיקה, התש"ף-2019, פ/1383/22.

אולי יעניין אותך גם

ברשימה זו סוקרים גל רוזיליו וגונן אילן את מעמדו של יום השבת במדינת ישראל בעקבות חקיקת חוק יסוד הלאום המעניק לו מעמד חוקתי, ובוחנים שלוש גישות אפשריות העומדות לפני בית המשפט בדיון בו נורמה תת־חוקתית תסתור את הנורמה החוקתית בה מעוגן יום השבת: גישה דווקנית, גישת ביניים וגישה ריסונית.
תפריט
קטגוריות
הרשמה לניוזלטר