1. "האסדרה החדשה" היא כינוי לאסדרה (רגולציה)[1] שבגידרה הרשות השלטונית אינה מסתפקת בהפעלת כוחה השלטוני הכופה ("ציווי ושליטה"),[2] אלא משלבת בפעולתה גם שימוש בכלי המשפט הפרטי (כדוגמת חוזים), מוסדות פרטיים (למשל, חברות בע"מ המשמשות כמעין מאסדרי־משנה) ואכיפה וולונטרית.[3]
2. נוכח מציאות זו, מתעוררת השאלה מהו בית המשפט המוסמך להכריע בסכסוכים המתגלעים בין המפוקחים לרשות השלטונית המאסדרת – האם הסמכות נתונה לבית משפט מינהלי (בג"ץ או בית המשפט לעניינים מינהליים) או לבית משפט אזרחי.

הקושי בסוגיית סמכות השיפוט בנושאים של אסדרה חדשה נובע מכך שהיבטי המשפט המינהלי של הסכסוך והיבטי המשפט הפרטי נמהלים אלה באלה. כל עמדה של הרשות המאסדרת, גם אם יסודה בהתחייבות חוזית שלה או בנורמה אחרת של המשפט הפרטי, משקפת "החלטה אסדרתית".

3. ברשימה זו אטען כי ככלל מן הדין להפנות סכסוכים חוזיים בין הרשות המאסדרת לבין המפוקח (ובכלל זה באשר לפירוש חוזה רגולטורי) למסלול האזרחי. הטעם העיקרי לכך הוא שפיצול הדיון – לא רק פיצול סעדים, אלא פיצול בין טענות משפטיות שונות המתייחסות לאותו סעד שמבקש המפוקח – אינו רצוי. במצב דברים זה, הדיון בבית־המשפט האזרחי הוא ממילא בלתי נמנע. קיומו של החוזה הפרטני בין המאסדר למפוקח אף מסיר ממילא את מרבית החששות הקיימים לגבי הפניית סכסוך בעל היבטים מינהליים למסלול של בירור בפני בית משפט אזרחי.

4. השאלה בדבר סמכות השפיטה במקרים של מחלוקת בין רשות מאסדרת למפוקח בקשר לחוקיות של החלטה שלטונית שהרשות קיבלה המשליכה על חוזה שבו התקשרה עם המפוקח, מוצגת בפסיקה כהתלבטות בין "תקיפה ישירה" של החלטת המאסדר (בפני בית המשפט המנהלי) לבין "תקיפה עקיפה" שלה (בפני בית־המשפט האזרחי) במסגרת תביעה של המפוקח לסעד אזרחי.

5. ככלל, בית משפט אזרחי אינו מוסמך לדון בתקיפה ישירה של כללים שלטוניים. עם זאת, תקיפה עקיפה של כללים שלטוניים נתונה לסמכותו הנגזרת של בית משפט אזרחי מכוח סעיף 76 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], תשמ"ד־1984.[4]

תקיפה עקיפה של החלטות שלטוניות אפשרית במקרים המתאימים גם כאשר ניתן לעתור נגד ההחלטה לבית המשפט הגבוה לצדק או לבית המשפט לעניינים מינהליים. יתר על כן, בנסיבות שבהן תקיפה עקיפה היא דרך תקיפה הולמת, היא תיחשב כסעד חלופי, שבהתקיימו בית משפט מינהלי לא ידון בעתירה.[5]

6. הפסיקה אינה מאפשרת למפוקח שיקול דעת מוחלט לבחור בין תקיפה ישירה לתקיפה עקיפה. גם כאשר הסעד המתבקש כנגד הרשות השלטונית אינו ביטול החלטה מינהלית שלה, וטענה בעניין תקפות ההחלטה המינהלית מועלית לצורך הכרעה בבקשת סעד אזרחי, בית משפט אזרחי עשוי לסרב לדון בהחלטתה במסגרת תקיפה עקיפה. כדבריה של דפנה ברק־ארז:

"בית המשפט האזרחי לא יכריע בהליך המכוון בעיקרו לתקיפת הפעלתה של סמכות מינהלית בנסיבות שבהן בעל הדין ניסה 'להסוות' את אופיו המינהלי של הסכסוך ולקבל סעד בבית המשפט האזרחי".[6]

הסיבה לכך היא כי לכל מסלול יתרונות וחסרונות משלו. תקיפה עקיפה יעילה יותר. היא מונעת את פיצול הדיון, שכן בהיעדרה יידרש יותר מהליך משפטי אחד וההליך האזרחי אף עשוי להתעכב עד להכרעה של בית המשפט המינהלי.[7] מנגד, בתקיפה עקיפה הביקורת השיפוטית על ההחלטה המינהלית נעשית שלא על ידי הערכאה המתמחה בכך – בית המשפט המינהלי,[8] ולפי סדרי דין מותאמים.

7. ככלל, סמכות השפיטה בתובענות נגד המדינה, ורשויות ציבוריות אחרות, שעילתן היא חוזה (לרבות הפרת חובת תום הלב במשא ומתן לקראת כריתת חוזה), למעט תובענות שעילתן היא מכרז, היא בידי בית המשפט האזרחי. על סמכות בית־המשפט האזרחי לדון בהליכים חוזיים שהמדינה היא צד להם, גם אם הדין החל כולל כללים שמקורם במשפט המינהלי, עמדה ברק־ארז:

"המקרים המובהקים ביותר של הליכים הנוגעים לרשויות מינהליות ונדונים מאז ומתמיד בבתי המשפט האזרחיים הם הליכים שבמרכזם עומדים דיני החוזים […]. בכל המקרים הללו, כאשר הסעד המבוקש הוא אזרחי (למשל, אכיפת חוזה או פיצויים בגין הפרתו) הסכסוך נדון בבית המשפט האזרחי המוסמך, גם אם הדיון בו מצריך הידרשות לדינים מיוחדים הנוגעים לרשויות ושמקורם במשפט המינהלי […]. יתר על כן, […] הליך אזרחי במהותו אין לתעל אל בג"ץ רק בשל כך שיש לסכסוך גם היבטים ציבוריים או משום שההכרעה בבג"ץ עשויה להיות מהירה יותר. ככלל בג"ץ אף לא ידון בסכסוך אזרחי שמתעורר בין צדדים ונכלל בעתירה לצד עניינים שהסמכות לדון בהם נתונה לבג"ץ".[9]

ואכן, בית המשפט האזרחי דן כבעניין של שגרה, בתובענות חוזיות שהמדינה היא צד להן.[10] בדונו בחוזים כאלה בית המשפט האזרחי נדרש לא רק לדיני החוזים האזרחיים, אלא

"גם לסוגיות שונות מתחום המשפט המינהלי והציבורי שהעלו הצדדים בטיעוניהם, וזאת בין היתר בהינתן העובדה כי החוזה שסוגיית היווצרותו שנויה במחלוקת בין הצדדים, הוא חוזה רשות הכפוף למשטר של דואליות נורמטיבית במובן זה שחלות עליו במקביל שתי מערכות דינים – דיני החוזים מן המשפט הפרטי ודיני המשפט המינהלי והציבורי".[11]

8. בפסק דין זנלכל,[12] ולאחרונה בפסק דין אלומיי,[13] בית־המשפט העליון הבהיר כי ההחלטה לאיזה נתיב דיוני להפנות את הרשות המאסדרת והמפוקח לבירור הסכסוך ביניהם מצריכה לשקול מספר שיקולים מנחים, ובהם: "מהות ההליך ומרכז הכובד שלו; סוג הפעולה השלטונית הנתקפת; סוג הפגם, חומרתו ותוצאתו; והשלכותיה של הסוגיה הנדונה".[14]

על רקע זה סבר השופט עופר גרוסקופף כי כאשר מוקד הסכסוך בין המפוקח לבין המאסדר הוא כספי; עניינו בחוזה, המצריך "התעמקות בתשתית עובדתית מורכבת ולעיתים קרובות […] חקירת עדים ומומחים […]"; וליבתו עוסקת בפרשנות החוזה, ובכלל זה כאשר החלטת הרשות המינהלית משקפת את עמדתה ביחס לפרשנות זו – הרי שככלל יש להפנות את בעלי־הדין למסלול האזרחי.[15]

נסיבות מובהקות שבהן ראוי, ככלל, כי הסכסוך יתברר בבית משפט אזרחי הן כאשר המחלוקת בין רשות מאסדרת למפוקח נוגעות בעיקרן לפירוש החלטותיה של הרשות שיש להן השלכה על הסכם בינה למפוקח, ואין מדובר בתקיפה של ההחלטות. אכן, "יש הבדל בין פרשנות של הסדרים מינהליים לבין קיום ביקורת שיפוטית על אלה".[16] אומנם, גם פרשנות של כלל שקבעה רשות מאסדרת יכולה ללבוש צורה של החלטה. אך על פרשנות, גם אם נעשתה בהחלטה שלטונית, חלים כללי הפרשנות הרגילים, ולא כללי המשפט המינהלי.[17] אכן, ספק אם ניתן לטעון כי פרשנות שמפוקח מציע לכללים רגולטוריים היא משום תקיפה שלהם. מחלוקת על פרשנות הכללים, בצילו של חוזה, אינה שקולה למחלוקת בדבר תוקפם. זאת, לא רק בשל קיומו של חוזה רגולטורי מחייב; אלא גם לאור ההלכה כי בית המשפט, ולא הרשות שקבעה את הכללים, הוא הפרשן המוסמך של כללים רגולטוריים.[18]

9. גם בתביעות חוזיות, ואפילו כשטענת התקיפה העקיפה נטענת כמענה לטענת הרשות הנתבעת (מגן, ולא חרב), בית המשפט עשוי לסרב לדון בתקיפה עקיפה בנסיבות שבהן עיקר ההליך סב את החוקיות, מהיבט המשפט המינהלי, של החלטת הרשות. כדבריו של השופט מני מזוז:

"מקום שמהותו האמיתית של ההליך או מרכז הכובד שלו הוא בהכרעה בשאלת תוקפו וחוקיותו של אקט שלטוני, ובמיוחד כאשר מושא התקיפה הוא שיקול הדעת השלטוני לגופו, או כאשר מדובר בסוגיה שלטונית מורכבת או רגישה או בעלת השלכה רחבה, יש להימנע בדרך כלל מבירור הענין במסגרת תקיפה עקיפה".[19]

מקרים טיפוסיים שבהם בית משפט אזרחי מסרב לדון בהחלטה מינהלית בתקיפה עקיפה הם כשמוגשת תביעה לפיצויי נזיקין נגד המדינה, או נגד רשות ציבורית אחרת, בגין מעשה שנטען כי המשפט הציבורי אוסר על הרשות לעשות, אך התובעים לא תקפו מבעוד מועד בתקיפה ישירה את המעשה, גם כאשר יכלו לעשות זאת.[20]

10. עם זאת, אחדים משופטי בית המשפט העליון ביקשו להימנע מקביעתם של כללים שיפוטיים חדים בהקשר זה, ואף הציעו לשקול הסדרה בחקיקה.[21]
11. כאשר מפוקח שהתקשר בחוזה עם רשות מאסדרת מבקש לתקוף את עמדת הרשות, המסתמכת על כללים רגולטוריים שקבעה, הרי שמן ההיבט של דין החוזים המהותי יהיה על המפוקח לשכנע כי ההסכם הוא ממצה, ואין בהחלטה הרגולטורית של הרשות המאסדרת כדי לגבור עליו. אך אם תידחה הטענה כי זכויות המפוקח קבועות בהסכם בלבד, עשויה להתעורר טענה כי בירור סלע המחלוקת האמיתי – הטענות הנוגעות לפרשנות הכללים או לעצם חוקיותם – חורג מסמכות השפיטה האזרחית.

אלא שכנגד טענה זאת אפשר לטעון כי פיצול הדיון בין טענות משפטיות שונות המתייחסות לאותו סעד (בין הצהרה ובין סעד כספי) – אינו ראוי. כך בוודאי במקרה של מחלוקת כספית, אשר אינה נוגעת להפעלת סמכויות שלטוניות מובהקות. טלו לדוגמה מקרה שבו המפוקח והרשות המאסדרת חלוקים ביניהם לגבי פירוש הסכם המחלק ביניהם הכנסות ממיזם מסוים. בהיותה מחלוקת כספית, הקשורה לחוזה שהמדינה התקשרה בו (בשונה ממחלוקת, אף אם היא כספית, שיסודה באופן הפעלת המאסדר את סמכותו השלטונית), קשה לטעון לקיומן של השלכות עקרוניות רחבות, וקשה לומר כי "מדובר בסוגיה שלטונית מורכבת או רגישה".[22] אז, ממילא גם העניין אינו מצוי בסמכותו הייחודית של בית משפט אחר או של בית דין אחר.[23]

12. שיקול מרכזי בקביעת בית המשפט המוסמך לדון בחוקיות של כללים שקבעה רשות מאסדרת בהקשר לסכסוך חוזי הוא מידת ההפרדה בין הרשות המאסדרת לבין הצד לחוזה. בעוד שבנסיבות מסוימות הפרדה פורמלית ומהותית בין הרשות המאסדרת לבין הצד לחוזה, בדרך כלל המדינה, תצדיק דיון נפרד – בבית משפט מינהלי – בחוקיות הכללים הרגולטוריים ואולי אף בפירושם, הרי שקשה להצדיק דיון נפרד כזה מקום שבו אין הבחנה מהותית בין הרשות המסדירה לבין הצד לחוזה.[24] אכן, כאשר אותה רשות עצמה פועלת במקביל הן כצד לחוזה והן כמאסדרת – ככלל מן הראוי לדון במחלוקת בינה לבין הצד לחוזה, כשהסעד המתבקש הוא אזרחי, בבית משפט אזרחי.[25]

13. סוף דבר: ככלל, פיצול הדיון במחלוקת חוזית בין שאלות הנוגעות לתקפותו ולפרשנותו של חוזה לבין שאלות הנוגעות לתקפותם ולפרשנותם של כללים רגולטוריים אינו רצוי. כך במיוחד מקום שבו הסעד הנתבע הוא אזרחי, וכל שכן כשהרשות המאסדרת עצמה היא צד לחוזה. דומה כי זו גם גישתו של בית המשפט העליון.

אזכור מוצע: אריאל בנדור "בית המשפט המוסמך לדון בסכסוך חוזי בין מפוקח לרשות מאסדרת" רשות הרבים (6.3.2025).

* גילוי נאות: הרשימה מבוססת על חוות דעת שהמחבר נתן בסוגייה לבקשת משרד עורכי הדין איתן לירז ושות'.

[1] "אסדרה" או "רגולציה" לענייננו אפשר להגדיר, כמוצע על ידי יצחק זמיר, כ"פיקוח ציבורי על פעילות פרטית". ראו יצחק זמיר "פיקוח ציבורי על פעילות פרטית" משפט ועסקים ב 67 (2005).

[2] ראו, למשל, שרון ידין רגולציה חדשה: מהפכה במשפט הציבורי 41-40 (2018).

[3] ראו, למשל, בג"ץ 7846/19 עדאלה המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' פרקליטות המדינה יחידת הסייבר, פס' 47 לפסק־דינו של המשנה־לנשיאה מלצר (נבו 12.4.2021); בג"ץ 4374/15 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש ממשלת ישראל, פס' 2 לפסק דינה של הנשיאה חיות (נבו 27.3.2016); בג"ץ 480/23 אלומיי אגירה שאובה (2014) בע"מ נ' יושב ראש רשות החשמל, פס' 33 לפסק דינו של השופט גרוסקופף (נבו 25.12.2024) (להלן: פסק דין אלומיי); שרון ידין רגולציה: המשפט המינהלי בעידן החוזים הרגולטוריים (2016).

[4] "הובא ענין כדין לפני בית משפט והתעוררה בו דרך אגב שאלה שהכרעתה דרושה לבירור הענין, רשאי בית המשפט להכריע בה לצורך אותו ענין אף אם הענין שבשאלה הוא בסמכותו הייחודית של בית משפט אחר או של בית דין אחר". דוגמה מובהקת לתקיפה עקיפה כזאת היא פסק דין בנק המזרחי המפורסם (ע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי, פ"ד מט(4) 221 (1995)), שבה נדונה חוקתיות חוק בתקיפה עקיפה במסגרת הליך אזרחי. לתקיפה עקיפה של חוקים בהליך אזרחי ראו בהרחבה ע"א 993/19 פלוני נ' מדינת ישראל – משרד הביטחון, פס' 48-39 לפסק דינו של השופט סולברג (נבו 5.7.2022).‏

[5] ראו, למשל, בג"ץ 6090/08 ברגר נ' שר המשפטים, פס' 6-5 לפסק דינו של השופט גרוניס (נבו 11.8.2008) ("אין בקיומה של אפשרות של 'תקיפה ישירה' כדי להביא בהכרח לכך שתבוטל הדרך של 'תקיפה עקיפה'. […] אפשרות של 'תקיפה עקיפה' של פעולה מינהלית מקימה לעותרים סעד חלופי […]. הלכה פסוקה היא כי בית משפט זה [בית המשפט הגבוה לצדק] לא יידון בעתירה כל עוד עומד לעותר סעד חלופי […]"). ההפניות הושמטו. ראו גם יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ד – סדרי הביקורת המשפטית 2650 (2017) ("אפשרות […] [לתקיפה עקיפה] קיימת לא רק כאשר לבית המשפט נתון שיקול דעת בשאלה אם לדון בעניין מסוים או לסרב לדון בו, אלא גם כאשר אין לו שיקול דעת כזה, כגון בתביעה אזרחית לפיצויים מכוח חוזה. […] נדרש טעם מיוחד כדי שבית משפט יסרב לדון בדרך של ביקורת עקיפה בשאלה שהכרעתה דרושה לבירור העניין הנדון").

[6] דפנה ברק־ארז, משפט מינהלי כרך ד – משפט מינהלי דיוני 331 (2017).

[7] ראו ע"א 3129/19 זנלכל בע"מ נ' פקיד שומה חיפה, פס' 72 לפסק דינו של השופט גרוסקופף (נבו 25.8.2022) (להלן: פסק דין זנלכל).

[8] ראו שם, פס' 73 לפסק דינו של השופט גרוסקופף.

[9] ברק־ארז, לעיל ה"ש 6, בעמ' 130. ההפניות הושמטו. ראו גם זמיר, לעיל ה"ש 5, בעמ' 2913.

[10] ראו, מבין רבים, ע"א 235/22 ‏עיזבון המנוח עאטף תאופיק עאסלה ז"ל נ' מדינת ישראל קרן הקיימת לישראל (נבו 12.5.2024); ע"א 7902/22 מדינת ישראל נ' טר ארמה בע"מ (נבו 28.9.2023); ע"א 3179/19 נאש רמות בע"מ נ' מדינת ישראל – משרד הבינוי והשיכון (נבו 3.10.2021); ע"א 8422/17 מדינת ישראל – משרד התחבורה נ' המועצה הלאומית למניעת תאונות דרכים (נבו ‏8.2.2021) (להלן: פסק דין מדינת ישראל – משרד התחבורה); ע"א 1546/16 ביסאן נ' מדינת ישראל רשות הפיתוח וקק"ל (נבו 16.9.2020); רע"א 3402/18 מדינת ישראל – משרד הבינוי והשיכון נ' אפרופים שיכון וייזום (1991) בע"מ (נבו 11.6.2019) (להלן: פסק דין מדינת ישראל – משרד הבינוי והשיכון); ע"א 6295/16 קוזלי נ' מדינת ישראל (נבו 3.6.2019); ע"א 580/17 מדינת ישראל – משטרת ישראל נ' המועצה המקומית בית דגן (נבו ‏31.5.2018); ע"א 3495/05 מדינת ישראל, משרד הבינוי והשיכון נ' צחר חברה לבניה ולפיתוח בע"מ (נבו 22.7.2008); ע"א 2666/05‏ ‏מדינת ישראל נ' אינסופקו הספקה לתעשייה בע"מ (נבו 19.12.2007).

[11] ראו פסק דין מדינת ישראל – משרד הבינוי והשיכון, שם, פס' 18 לפסק־דינה של הנשיאה חיות. ככלל, גם אם עילת התובענה אינה חוזה, כמובנו בדיני החוזים של המשפט הפרטי, אלא התחייבות שלטונית של המדינה אשר מקור תוקפה הוא במשפט הציבורי בלבד, כדוגמת הבטחה מינהלית, בית משפט אזרחי מוסמך לדון בה. ואכן, תובענות נגד המדינה או רשויות ציבוריות אחרות, שבהן נטענת חבותה מכוח הבטחה מינהלית, בין כטענה היחידה ובין כחלופה לטענה לחבות מכוח חוזה, נדונות על ידי בתי משפט אזרחיים דרך שגרה. ראו, מבין רבים, ע"א 7859/22 דורית חברה לבינוי ופיתוח בע"מ נ' המינהל האזרחי לאיזור יהודה ושומרון הממונה על ‏הרכוש הממשלתי והנטוש (נבו 15.7.2024); ע”א 4059/21 גדליה נ' רשות מקרקעי ישראל (נבו 20.8.2023); ע"א 5566/18 עזבון המנוח סמי שמעון ז"ל נ' רשות מקרקעי ישראל (נבו 3.12.2020); ע"א 2181/11 מדינת ישראל – מינהל מקרקעי ישראל נ' בני דרום – מושב שיתופי של הפועל מזרחי‏ (נבו 12.8.2014); פסק דין מדינת ישראל – משרד הבינוי והשיכון, שם.

[12] פסק דין זנלכל, לעיל ה"ש 7, פס' 81-70 לפסק דינו של השופט גרוסקופף.

[13] פסק דין אלומיי, לעיל ה"ש 3, פס' 38-33 לפסק דינו של השופט גרוסקופף.

[14] שם, פס' 37 לפסק דינו של השופט גרוסקופף

[15] שם, פס' 38-37 לפסק דינו של השופט גרוסקופף.

[16] דנ"א 4960/18 זליגמן נ' הפניקס החברה לביטוח בע"מ, פס' 79 לפסק דינו של המשנה־לנשיאה (בדימ') מלצר (נבו 4.7.2021). ההדגשות במקור.

[17] ראו שם.

[18] ראו שם.

[19] ע"א 4281/17 אלפריח נ' עיריית חיפה, פס' 15 לפסק דינו של השופט מזוז (נבו 6.3.2019) (להלן פסק דין אלפריח). ראו גם רע"א 2933/18 עיריית אור עקיבא נ' מקורות חברת מים בע"מ, פס' 24-17 לפסק דינו של השופט סולברג (נבו 1.8.2019) (להלן: פסק דין עיריית אור עקיבא); זמיר, לעיל ה"ש 5, בעמ' 2650.

[20] ראו, למשל, רע"א 2063/16 גליק נ' משטרת ישראל (נבו 19.1.2017); תמר מגן "תקיפה עקיפה של ההליך המינהלי מאז פסק דין גליק – סילוק על הסף" משפט מפתח 6 146 (אפריל 2021), והדוגמאות המובאות שם.

[21] פסק דין אלומיי, לעיל ה"ש 3, דברי ממלא מקום הנשיא (בדימ') עוזי פוגלמן, בהסכמתו של השופט אלכס שטיין ("מוכן אני להניח, כנקודת מוצא, כי מקום שבו בחינת הסעד המבוקש בעתירה מובילה למסקנה שמדובר במהותו בסעד כספי, מקומה של העתירה להתברר בהליך אזרחי, שם יוכלו הצדדים לפרוש את מלוא היריעה העובדתית והמשפטית הדרושה להכרעה, ופרשנות האסדרה תוכל להבחן באמצעות תקיפה עקיפה […]. ברם, הייתי נמנע מקביעה גורפת בשאלת זהות הערכאה המתאימה לבחינת פרשנות אסדרה וההסכמים הכפופים לה. לא אחת, סוגיות שעניינן פרשנות אסדרה נוגעות לליבת המשפט המינהלי, ועל כן דווקא הערכאה המינהלית, על מומחיותה הייחודית, עשויה להיות המתאימה ביותר לבירורן, בפרט כאשר בלב המחלוקת עומדת פרשנות האסדרה. […] ייתכן שיש מקום לשקול תיקון של התוספת הראשונה לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס־2000, באופן שיסמיך את בתי המשפט לעניינים מינהליים לדון בפרשנות האסדרה, במקרים המתאימים. מכל מקום, בנקודת הזמן הנוכחית, איני סבור כי עלינו לאמץ כלל גורף – אלא עלינו לבחון כל מקרה לפי מכלול נסיבותיו הפרטניות, ובכלל אלה השאלה הדומיננטית העומדת בבסיס ההליך").

[22] פסק דין אלפריח, לעיל ה"ש 19, פס' 15 לפסק דינו של השופט מזוז.

[23] ראו והשוו רע"א 4135/22 מדינת ישראל – הרשות הממשלתית למים ולביוב נ' קדש נפתלי מושב עובדים (נבו, 8.2.2023); ע"א 4151/20 נוה-גד בניין ופתוח בע"מ נ' עיריית באר שבע (נבו 18.10.2023).

[24] לדוגמה, בשונה מרשויות מאסדרות עצמאיות, להלכה ולמעשה, אשר אישיותן המשפטית נפרדת מאישיותה המשפטית של המדינה, נקבע כי "מועצת רשות המים [הרשות הממשלתית] חוברה לה יחדיו ממנהליהם הכלליים של משרדי ממשלה שונים […] אשר תחומי עיסוקם משפיעים ומושפעים ממשק המים והביוב" (פסק דין עיריית אור עקיבא, לעיל ה"ש 19, פס' 21 לפסק־דינו של השופט סולברג). ראו גם ע"א 9535/06 אבו מסאעד נ' נציב המים, פס' 34, 37 ו־38 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה (נבו 5.6.2011).

[25] ראו והשוו פסק דין מדינת ישראל – משרד התחבורה, לעיל ה"ש 10, פס' 38-37 לפסק דינה של הנשיאה חיות ("[…] פעל משרד התחבורה בשתי חזיתות במקביל: ביד אחת קידם המשרד שינוי בתקנות שהיה בו כדי להפחית מרווחיה של המועצה [המערערת]; וביד השנייה 'הכתיב' למועצה – במסגרת תנאי המכרז – הסכם אשר התעלם מהפחתה צפויה זו, ונמנע מליידע אותה על כך לאחר זכייתה במרכז. בנסיבות אלו, שבהן הצד שמכתיב את תנאי החוזה הוא גם הרגולטור אשר מקדם שינוי משמעותי בתשתית המשפטית שתחול על אותו חוזה, נדמה בעיניי כי ההפרדה […] בין התנהלות המשרד ובין עצם שינוי התקנות היא מלאכותית ואינה משקפת נאמנה את היקף החובה החלה על משרד התחבורה לנוכח כפל תפקידיו – כרגולטור, וכמתקשר הנסמך בנסיבות העניין על תוכן הרגולציה"). במקרה זה, לא זו בלבד שהתביעה החוזית בעניין זה נדונה בהליך אזרחי, אלא שהפרת תום הלב של הרשות המתקשרת בגין פועלה כמאסדרת אף הוביל לחיובה בפיצויים על הרווח שנמנע מהתובעת.